1. Noções de Controle da Administração Pública.
1.1. Evolução da Administração Pública
Inicialmente cabe compreender o conceito de Administração pública, que de acordo com Alécia Paolucci Nogueira Bicalho Tostes, assim pode ser definida:
Conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. (TOSTES, 2004, p. 94)
Nas palavras de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o conceito de Administração Pública sintetiza-se como: “Atividades preponderantemente executórias, definidas por lei como funções do Estado, gerindo recursos para a realização de objetivos voltados à satisfação de interesses definidos como públicos”. (MOREIRA NETO, 2002, p. 109)
Ainda, Paulo Roberto de Souza Júnior assim define:
O conjunto de órgãos e de atos destinados à salvaguarda dos interesses públicos, bem-estar social, garantia dos direitos individuais e preenchimento das finalidades do governo em relação ao Estado. (SOUZA JÚNIOR, 2003, p. 06)
A Administração Pública no Brasil, com a evolução do estado, formatou-se em três modelos clássicos de gestão, quais sejam: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial.
A Administração Patrimonialista, com típico regime autoritário, era marcada pelo poder nas mãos de poucos. Os cargos, o dinheiro público, eram utilizados como patrimônio particular dos governantes, não havendo diferenciação entre a coisa pública e os bens e direitos particulares, originando daí a corrupção, o nepotismo e o abuso de poder. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006).
A Administração Pública Burocrática surgiu na primeira metade do século XX e se baseava na racionalidade, por meio da criação e cumprimento das leis, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. No entanto, este modelo de administração criou formalidades excessivas na máquina estatal, voltando-se apenas para a otimização dos meios, desvirtuando-se ao longo do tempo dos resultados, ou seja, de sua missão principal, sendo esta servir ao interesse público. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006).
A administração pública gerencial teve início na segunda metade do século XX e surgiu como resposta à evolução econômica e social do estado, diante da globalização e do desenvolvimento tecnológico. Este modelo de administração Pública constitui uma evolução na história da administração Pública, por enfocar aspectos de eficiência e eficácia, da necessidade de redução do custo da máquina pública e aumento da qualidade dos serviços públicos. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006).
No ano de 1967 ocorreram algumas alterações substanciais na gestão administrativa brasileira, como a edição do Decreto-Lei 200/1967, considerado o primeiro marco da Administração Pública Gerencial. Esta norma preconizava a superação da burocracia e estabelecia princípios que possibilitavam o planejamento, a gestão orçamentária, a descentralização e a coordenação das atividades administrativas e o controle de resultados. (CASTRO, 2007, p. 80-83)
1.1.2. O Controle e sua evolução
O controle na administração não é matéria nova, tendo sido mencionado por Fayol, em Teoria da Administração Científica, como uma das cinco funções primordiais da administração. (SARDI, 2007, p. 10)
Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza assegura que a palavra controle é de origem francesa, e significa fiscalizar, verificar, examinar e supervisionar (SOUZA, 2004, p. 559)
O controle constitui um dos cinco princípios primordiais da administração, de tal forma que a sua inexistência ou deficiência tem reflexos negativos nas demais funções (planejamento, organização, direção e coordenação), resultando na ineficácia e ineficiência da organização.
No entanto, anteriormente, o controle, tinha um outro enfoque, controlava apenas quantitativamente o patrimônio, visto que não havia interesse da monarquia controlar sua própria atuação, o que resultava no absolutismo, totalitarismo. (CASTRO, 2007, p. 90)
No Direito Pátrio, o controle foi introduzido principalmente por Miguel Seabra Fagundes, com sua consagrada obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário, publicada em 1941. (SOUZA, 2004, p. 559)
As constituições brasileiras anteriores também demonstravam preocupações com o controle de legalidade dos atos da administração, reconhecendo sua importância pra uma boa gestão.
A modernização do sistema de controle veio juntamente com o marco da administração gerencial, com a Reforma Administrativa, especificadamente pelo Decreto-Lei 200/67, que introduziu o controle de forma ágil, preocupando-se não só com o aspecto formal como anteriormente, mas como acompanhamento da gestão da administração.
Posteriormente com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, o controle teve maior enfoque, ganhando vital importância.
1.2. Os controles da Administração Pública
Com o advento do Estado Democrático, que deixou para trás a administração patrimonialista tornou-se claro que os bens e receitas do Estado não seriam mais vistos como pertences do soberano, mas como pertencente a toda coletividade para atendimento das necessidades desta.
Assim sendo, o controle assumiu um papel importante na administração, impondo limites à atuação do governo e orientando a melhor utilização dos recursos disponíveis de forma organizada e ponderada.
No âmbito da Administração Pública, nas palavras de Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza, o controle pode ser conceituado como:
Poder-dever de inspeção, registro, exame, fiscalização pela própria Administração, pelos demais poderes e pela sociedade, exercidos sobre conduta funcional de um poder, órgão ou autoridade com o fim precípuo de garantir a atuação da Administração em conformidade com os padrões fixados pelo ordenamento jurídico. (SOUZA, 2004, p. 560)
Nos dizeres de Carvalho Filho, conceitua-se controle da administração:
O conjunto de mecanismos jurídicos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. (CARVALHO FILHO, 2007, P. 808)
O objetivo do controle, nas palavras de Maria Sylvia Zanella de Pietro é o seguinte:
A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa. (DI PIETRO, 2007, p. 670)
Carvalho Filho destaca que:
Os mecanismos de controle vão assegurar a garantia dos administrados e da própria administração no sentido de ver alcançados esses objetivos e não serem vulnerados direitos subjetivos dos indivíduos nem as diretrizes administrativas. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 809)
Nossa Constituição estabelece um sistema de controle baseado na separação dos poderes, pelo sistema de controle de cada poder, pelo controle exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas e pelo controle social, através de mecanismos de atuação da sociedade.
Dessas diversas formas de controle das quais a administração se sujeita, ou que ela exerce sobre si mesma, que se classificam da seguinte forma:
I - quanto à sua localização: controle interno e controle externo.
II - Quanto ao órgão que exerce:
a) administrativo: quando emana da própria administração, por iniciativa ou provocação externa.
b) Legislativo: é aquele exercido pelo Poder Legislativo, através de seus órgãos.
c) Judicial: quando exercido exclusivamente pelo Poder Judiciário, a quem cabe principalmente a análise da legalidade dos atos administrativos.
III - Quanto ao momento em que se efetiva o controle:
a) prévio (antes do surgimento do ato),
b)concomitante (em todas as etapas do ato)
c)posterior ou subsequente (realizado após a emanação do ato).
E finalmente, quanto à extensão do controle ele pode ser:
a) legalidade (objetiva a verificação do ato em conformidade com a Lei)
b) mérito (verifica-se a harmonia entre os objetivos pretendidos e o resultado do ato)
Doutrinariamente há ainda outras classificações de controle, como em relação à subordinação, por exemplo, mas a doutrina majoritária adota a classificação retratada.
Nas palavras de Carvalho Filho, o controle tem a natureza de um princípio fundamental da Administração Pública, não podendo ser dispensado ou recusado por nenhum órgão administrativo, devendo ser exercido em todos os níveis de poder. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 810)
O Controle, além da sua obrigatoriedade decorrente da legislação brasileira, é de extrema importância para impedir que a Administração Pública se distancie dos objetivos e interesses públicos, bem como desatenda os princípios e normas legais.
Hoje, o controle estrutura-se na forma dos modelos aplicados aos grandes centros empresariais, levando-se em conta além dos aspectos legais, o aspecto da gradativa melhoria da administração. O controle é um grande auxiliador na verificação das metas e resultados, contribuindo para eficiência e eficácia da Administração, traduzidas na capacidade de gerar benefícios, ampliando e aperfeiçoando os serviços públicos ofertados à sociedade.
2. O controle Interno
O Controle Interno decorre do poder de autotutela da administração, que permite a esta rever seus próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes.
O Supremo Tribunal Federal1 editou duas súmulas a respeito do controle interno:
Sumula 346: “A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”
Sumula 473: “ A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
O conceito de Controle Interno para Lincoln Magalhães da Rocha2 é o seguinte:
Controle interno é todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.
Odete Meduar, citada por Maria Coeli Simões Pires e Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira, assim define:
O controle interno visa ao cumprimento do princípio da legalidade, à observância dos preceitos da "boa administração", a estimular a ação dos órgãos, a verificar a conveniência e a oportunidade de medidas e decisões no atendimento do interesse público, a verificar a proporção custo-benefício na realização das atividades e a verificar a eficácia de medidas na solução de problemas (NOGUEIRA E PIRES, 2004, p. 01)
Nas palavras de Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza, a Administração exerce o controle interno sobre seus atos com o fim de ajustá-los dentro dos princípios e normas pertinentes, e dispõe dos seguintes instrumentos:
I - Homologação, aprovação, revogação e invalidação;
II - Fiscalização hierárquica;
III - Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial interna. (SOUZA, 2004, p. 564)
A implantação de um Sistema de Controle Interno na Administração Pública é uma exigência legal. Em nossa Constituição Federal, esta exigência está expressa em seus artigos 31, 70 a 75, onde se enfatiza a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, Estados e Municípios.
Além da exigência Constitucional, a expressão controle interno já existia direito positivo brasileiro, na Lei 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, que em seu artigo 75 destaca as competências do Sistema de Controle Interno.
Por sua vez, a Lei nº 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, dispõe sobre as funções do Controle Interno, assim como a Lei 8.666/1993 que também prevê o funcionamento do controle interno.
O Controle Interno, nos termos do artigo 74 da Constituição Federal, tem como principais funções:
“I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto á eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional”
O Controle Interno na Administração Pública é parte integrante do Sistema de Controle Interno, conforme defende Castro, sendo que este comporta além dos órgãos de Controle Interno, uma estrutura para orientação do agente e para um complexo controle da organização. (CASTRO, 2007, p. 155).
O Sistema de Controle Interno é essencial para a Administração Pública, para que esta possa sanar suas eventuais falhas, verificar seus atos em conformidade com o ordenamento jurídico, bem como analisar e avaliar os resultados obtidos, com a finalidade de buscar a máxima eficiência.
2.1. Controle Interno com participação do administrado
O controle interno também pode ser exercido mediante provocação. Os instrumentos mais utilizados e geralmente citados na doutrina, para este exercício assim podem ser compreendidos: direito de petição, reclamação, recursos administrativos, representação, pedido de reconsideração, recurso hierárquico, pedido de revisão e processo administrativo.
O direito de petição está previsto na Constituição Federal, entre os direitos e garantias fundamentais, no artigo 5º, inciso XXXIV, onde é assegurado o direito de petição em defesa de direitos ou contra a ilegalidade ou abuso de poder, desde que haja a possibilidade jurídica do administrado de provocar a administração para que esta exerça seu dever. (SOUZA, 2004, p. 570)
Os recursos administrativos são cabíveis contra as decisões internas da Administração, visando o reexame necessário de um ato administrativo. É importante destacar que a interposição de recursos administrativos não impede o acesso às vias judiciais. (SOUZA, 2004, p. 570).
A representação é a denúncia de irregularidade, ilegalidade ou condutas abusivas feitas perante a própria administração. Está prevista no artigo 74, § 2º da Constituição Federal, que estabelece que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. (SOUZA, 2004, p. 571).
A reclamação administrativa, no conceito de Di Pietro, citada por Souza, tem o seguinte conceito:
A reclamação administrativa é o ato pelo qual o administrado, seja particular ou servidor público, deduz uma pretensão perante a Administração Pública, visando obter o reconhecimento de um direito ou a correção de um erro que lhe cause lesão ou ameaça de lesão. (SOUZA, 2004, p. 572).
O pedido de reconsideração, nas palavras de Souza, é aquele dirigido à mesma autoridade que expediu determinado ato, requerendo a sua invalidação ou modificação. (SOUZA, 2004, p. 572).
Já o recurso hierárquico é um pedido de reexame de um ato administrativo, e é dirigido para autoridade superior daquela que expediu o ato. (SOUZA, 2004, p. 572).
O pedido de revisão é também pedido de reexame, no entanto é destinado à uma decisão proferida em processo Administrativo. (SOUZA, 2004, p. 573).
3.Controle Externo
O controle externo da Administração pública, em suma, é aquele exercido pelo Poder Legislativo com apoio dos Tribunais de Contas, pelo Poder Judiciário e pela sociedade através do Controle Social. (CASTRO, 2007, p. 118)
Na definição de Evandro Martins Guerra:
O controle externo é aquele desempenhado por órgão apartado do outro controlado, tendo por finalidade a efetivação de mecanismos, visando garantir a plena eficácia das ações de gestão governamental, porquanto a Administração pública deve ser fiscalizada, na gestão dos interesses da sociedade, por órgão de fora de suas partes, impondo atuação em consonância com os princípios determinados pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade, publicidade, motivação, impessoalidade, entre outro. (GUERRA, 2005, p. 108)
Romeu Felipe Bacellar Filho, citado por Castro destaca que:
Desde o advento do Estado Social e Democrático de Direito, constatou-se a necessidade do estabelecimento de mecanismos de controle que possam ser exercidos por agentes que estejam fora da estrutura administrativa e que sejam, por assim dizer, totalmente desvinculados e imparciais em relação à atividade que será objeto do controle. (CASTRO, 2007, p. 118).
O controle externo é de vital importância, visto que constitui um mecanismo de controle totalmente desvinculado da estrutura administrativa e imparcial em relação à atividade que será objeto de controle.
Adiante vamos trazer breves noções sobre o exercício de cada um dos controles:
3.1Controle legislativo:
É aquele realizado pelas casas parlamentares, sendo Senado e Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores. Os meios utilizados são: Comissões Parlamentares de Inquérito, Convocação de Autoridades, pedidos escritos de informação, fiscalização contábil, financeira e orçamentária, sustação dos atos normativos do executivo.
3.2 Controle Judicial:
Em linhas gerais é aquele realizado pelo Poder Judiciário, sobre os atos da administração, mediante provação. Este controle tem matriz constitucional, em seu art. 5º, XXXV, que diz: “ a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito”. Isto porque, no Brasil, vigora o sistema de jurisdição única, cabendo exclusivamente ao Judiciário decidir toda e qualquer demanda sobre aplicação do Direito ao caso concreto. Os meios para efetivação do controle judicial são: Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data, Ação Direta de Inconstitucionalidade, Habeas Corpus.
3.3. Controle Social:
O Controle Social, nas palavras de Castro, assim pode ser definido:
“É um instrumento disposto pelo constituinte para que se permita a atuação da sociedade no controle das ações do estado e dos gestores públicos, utilizando de qualquer uma das vias de participação democrática”. (CASTRO, 2007. P. 136)
Nesta forma de controle, destacada no art. 74, §2º da Constituição Federal, é atribuído a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, na forma de lei, competência para denunciar ilegalidades ou irregularidades na Administração Pública e denunciar perante os Tribunais de Contas. Este controle é advindo da própria evolução do Estado e do conceito de Democracia.
3.4. Controle pelo Tribunal de Contas:
Os Tribunais de Contas são órgãos especializados, com competências constitucionais exclusivas, que exercem o Controle Externo.
Nos dizeres de Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza, temos a seguinte definição de Tribunal de Contas:
Órgãos auxiliares do Poder Legislativo (assim definidos contitucionalmente), de atividade autônoma e execução independente, cuja atividade preponderante consiste no exame da realização de auditorias operacionais e acompanhamento de execuções financeiras e orçamentárias do estado e fiscalizadora junto a todos que manipulam bens e valores públicos, de quaisquer das esferas da Administração Pública.
Os Tribunais de Contas atuam de forma independente, exercendo o controle externo, e o produto dessa ação destina-se a auxiliar o Poder Legislativo em sua incumbência constitucional. (GUERRA, 2002, p. 01).
Os Tribunais de Contas atuam no aspecto técnico do controle, abrangendo aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais. (GUERRA, 2002, p. 02)
As competências dos Tribunais de Contas estão arroladas no artigo 71 da Constituição Federal, quais sejam:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
De acordo com Guerra, cumpre salientar que, o auxílio prestado pelos Tribunais de Contas não o torna órgão auxiliar hierarquicamente. Significa que, o exercício do controle a cargo do Poder Legislativo nas competências previstas no artigo 71 da Constituição Federal, depende da atuação dos Tribunais de Contas, não podendo ser exercido sem a participação destes. (GUERRA, 2002, p. 01)
Os Tribunais de Contas são órgãos de suma importância na organização estatal, visto que asseguram que o Estado mantenha-se atrelado às suas funções precípuas, não se desviando da órbita da legalidade.
4. Tendências atuais de controle da administração
O controle da administração pública, como vimos, é um campo já desenvolvido há tempos, e continua em plena evolução.
Para efetivação do interesse comum, função esta precípua da qual o Estado foi criado, faz-se necessária uma constante atualização das formas de controle.
No Brasil, os paradigmas da Administração Pública ganham outros contornos, com a finalidade de direcionar a conduta dos gestores ao interesse público e permitir uma administração transparente e que atue em consonância com o ordenamento jurídico.
Na doutrina de Maria Coeli Simões Pires e Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira, encontramos as principais tendências do controle da Administração:
I – Direito por princípios: Há uma tendência de reconhecer os princípios como normas, e a aplicação destes em concorrência com as normas, na aplicação do caso concreto.
II – Reconceitualização de legalidade: No rumo das novas tendências, o princípio da legalidade adquire compreensão mais ampla, para significar inclusive constitucionalidade, legitimidade ou juridicidade, com o intuito de prevalecer o direito sobre a literalidade da Lei.
III – Democratização de práticas políticas: No campo político, faz-se necessária a utilização de mecanismos para a participação direta do povo nas decisões do Estado, abrindo espaço para as influências sociais no espaço governamental.
IV – Administração pública consensual: Permitindo a participação ampla dos cidadãos nas formas de controle da administração.
V – Fortalecimento do papel do Ministério Público: Atualmente é conferida maior legitimação ao Ministério Público no controle dos Atos da Administração Pública, não ficando adstrito somente á legalidade estrita como anteriormente, mas assumindo características de controle de finalidade.
VI – Garantia de Segurança Jurídica: Sob égide do Estado democrático de Direito, o princípio da seguranla jurídica atua como importante forma de controle, visto que restringe a liberdade volitiva do administrador e incrementa a possibilidade de controle da sua atuação.
VII – Controle da Administração Pública em face de novos modelos organizacionais: A atividade estatal moderna necessita do desenvolvimento de novos mecanismos controlatórios ou promover a reestruturação daqueles já existentes, visando superar os desafios impostos pela política da autonomia das entidades da administração indireta e pela delegação ao particular de atividades estatais. (NOGUEIRA E PIRES, 2004, p. 20)
5. Conclusões
Nota-se, de todo o exposto que, o controle é um dos elementos indispensáveis para a Administração e de extrema relevância para esta e para seus administrados. O controle no atual modelo de gestão pública atua de forma a resguardar que a administração esteja em consonância com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico; sendo: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Mais do que isso, o controle deixou de ter o apenas o aspecto verificador da legalidade e passou a realizar um controle dos resultados, assumindo um importante papel, transformando-se em um instrumento gerenciamento para Administração e de garantia, para a população, de uma prestação de serviços eficiente, com o mínimo de recursos, sem desvios ou desperdícios.
6. Referências
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%E7ao_Compilado.htm. Acesso em 03 de abril de 2008.
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CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Sistema de controle interno: uma perspectiva do modelo de gestão Pública Gerencial. Belo Horizonte: Fórum, 2007.
CHIAVENATO, Idalberto. Teoria Geral da Administração. 3 ed. São Paulo: McGraw-Fill, 1987.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 ed. 2. reimpr. São Paulo: Atlas, 2007.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo, 8 ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Malheiros, 2006.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, 11 ed. ver. atual. São Paulo: Saraiva, 2006.
GUERRA, Evandro Martins. Os controle Externo e interno da administração pública. 2. ed. Ver. E ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2005.
INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento Gerencial, 2006.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22 ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2007.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 12 ed. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2002.
NOGUEIRA, Jean Alessandro Serra Cyrino e PIRES, Maria Coeli Simões. Controle da Administração Pública e Tendências à Luz do Estado Democrático de Direito. Revista do Tribunal de Contas. Edição Nº 02 de 2004 - Ano XXII Disponível em: http://200.198.41.151:8081/tribunal_contas/2004/02/-sumario?next=2. Acesso em 25 março 2008.
ROCHA, Lincoln Magalhães da. A Função Controle na Administração Pública - Controle Interno e Externo. Fórum Administrativo - Direito Público - FADM, Belo Horizonte, n. 2, ano 1 abr. 2001. Disponível em:. Acesso em: 13 maio 2008.
SARDI, Jaime Antônio Scheffler Sardi, Estudos de Administração Geral, Ouro Preto: Editora da UFOP, 2007.
SOUZA, Patrícia Cardoso Rodrigues de. Controle da Administração Pública. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso Prático de Direito Administrativo. 2 ed. rev. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
SOUZA JÚNIOR, Paulo Roberto de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2003.
TOSTES, Alécia Paolucci Nogueira Bicalho. Organização Administrativa Brasileira. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso Prático de Direito Administrativo. 2 ed. rev. atual. ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
Notas de rodapé
1 www.stf.gov.br
2 www.editoraforum.com.br
Fonte:
1.1. Evolução da Administração Pública
Inicialmente cabe compreender o conceito de Administração pública, que de acordo com Alécia Paolucci Nogueira Bicalho Tostes, assim pode ser definida:
Conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. (TOSTES, 2004, p. 94)
Nas palavras de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o conceito de Administração Pública sintetiza-se como: “Atividades preponderantemente executórias, definidas por lei como funções do Estado, gerindo recursos para a realização de objetivos voltados à satisfação de interesses definidos como públicos”. (MOREIRA NETO, 2002, p. 109)
Ainda, Paulo Roberto de Souza Júnior assim define:
O conjunto de órgãos e de atos destinados à salvaguarda dos interesses públicos, bem-estar social, garantia dos direitos individuais e preenchimento das finalidades do governo em relação ao Estado. (SOUZA JÚNIOR, 2003, p. 06)
A Administração Pública no Brasil, com a evolução do estado, formatou-se em três modelos clássicos de gestão, quais sejam: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial.
A Administração Patrimonialista, com típico regime autoritário, era marcada pelo poder nas mãos de poucos. Os cargos, o dinheiro público, eram utilizados como patrimônio particular dos governantes, não havendo diferenciação entre a coisa pública e os bens e direitos particulares, originando daí a corrupção, o nepotismo e o abuso de poder. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006).
A Administração Pública Burocrática surgiu na primeira metade do século XX e se baseava na racionalidade, por meio da criação e cumprimento das leis, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. No entanto, este modelo de administração criou formalidades excessivas na máquina estatal, voltando-se apenas para a otimização dos meios, desvirtuando-se ao longo do tempo dos resultados, ou seja, de sua missão principal, sendo esta servir ao interesse público. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006).
A administração pública gerencial teve início na segunda metade do século XX e surgiu como resposta à evolução econômica e social do estado, diante da globalização e do desenvolvimento tecnológico. Este modelo de administração Pública constitui uma evolução na história da administração Pública, por enfocar aspectos de eficiência e eficácia, da necessidade de redução do custo da máquina pública e aumento da qualidade dos serviços públicos. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006).
No ano de 1967 ocorreram algumas alterações substanciais na gestão administrativa brasileira, como a edição do Decreto-Lei 200/1967, considerado o primeiro marco da Administração Pública Gerencial. Esta norma preconizava a superação da burocracia e estabelecia princípios que possibilitavam o planejamento, a gestão orçamentária, a descentralização e a coordenação das atividades administrativas e o controle de resultados. (CASTRO, 2007, p. 80-83)
1.1.2. O Controle e sua evolução
O controle na administração não é matéria nova, tendo sido mencionado por Fayol, em Teoria da Administração Científica, como uma das cinco funções primordiais da administração. (SARDI, 2007, p. 10)
Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza assegura que a palavra controle é de origem francesa, e significa fiscalizar, verificar, examinar e supervisionar (SOUZA, 2004, p. 559)
O controle constitui um dos cinco princípios primordiais da administração, de tal forma que a sua inexistência ou deficiência tem reflexos negativos nas demais funções (planejamento, organização, direção e coordenação), resultando na ineficácia e ineficiência da organização.
No entanto, anteriormente, o controle, tinha um outro enfoque, controlava apenas quantitativamente o patrimônio, visto que não havia interesse da monarquia controlar sua própria atuação, o que resultava no absolutismo, totalitarismo. (CASTRO, 2007, p. 90)
No Direito Pátrio, o controle foi introduzido principalmente por Miguel Seabra Fagundes, com sua consagrada obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário, publicada em 1941. (SOUZA, 2004, p. 559)
As constituições brasileiras anteriores também demonstravam preocupações com o controle de legalidade dos atos da administração, reconhecendo sua importância pra uma boa gestão.
A modernização do sistema de controle veio juntamente com o marco da administração gerencial, com a Reforma Administrativa, especificadamente pelo Decreto-Lei 200/67, que introduziu o controle de forma ágil, preocupando-se não só com o aspecto formal como anteriormente, mas como acompanhamento da gestão da administração.
Posteriormente com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, o controle teve maior enfoque, ganhando vital importância.
1.2. Os controles da Administração Pública
Com o advento do Estado Democrático, que deixou para trás a administração patrimonialista tornou-se claro que os bens e receitas do Estado não seriam mais vistos como pertences do soberano, mas como pertencente a toda coletividade para atendimento das necessidades desta.
Assim sendo, o controle assumiu um papel importante na administração, impondo limites à atuação do governo e orientando a melhor utilização dos recursos disponíveis de forma organizada e ponderada.
No âmbito da Administração Pública, nas palavras de Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza, o controle pode ser conceituado como:
Poder-dever de inspeção, registro, exame, fiscalização pela própria Administração, pelos demais poderes e pela sociedade, exercidos sobre conduta funcional de um poder, órgão ou autoridade com o fim precípuo de garantir a atuação da Administração em conformidade com os padrões fixados pelo ordenamento jurídico. (SOUZA, 2004, p. 560)
Nos dizeres de Carvalho Filho, conceitua-se controle da administração:
O conjunto de mecanismos jurídicos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. (CARVALHO FILHO, 2007, P. 808)
O objetivo do controle, nas palavras de Maria Sylvia Zanella de Pietro é o seguinte:
A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa. (DI PIETRO, 2007, p. 670)
Carvalho Filho destaca que:
Os mecanismos de controle vão assegurar a garantia dos administrados e da própria administração no sentido de ver alcançados esses objetivos e não serem vulnerados direitos subjetivos dos indivíduos nem as diretrizes administrativas. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 809)
Nossa Constituição estabelece um sistema de controle baseado na separação dos poderes, pelo sistema de controle de cada poder, pelo controle exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas e pelo controle social, através de mecanismos de atuação da sociedade.
Dessas diversas formas de controle das quais a administração se sujeita, ou que ela exerce sobre si mesma, que se classificam da seguinte forma:
I - quanto à sua localização: controle interno e controle externo.
II - Quanto ao órgão que exerce:
a) administrativo: quando emana da própria administração, por iniciativa ou provocação externa.
b) Legislativo: é aquele exercido pelo Poder Legislativo, através de seus órgãos.
c) Judicial: quando exercido exclusivamente pelo Poder Judiciário, a quem cabe principalmente a análise da legalidade dos atos administrativos.
III - Quanto ao momento em que se efetiva o controle:
a) prévio (antes do surgimento do ato),
b)concomitante (em todas as etapas do ato)
c)posterior ou subsequente (realizado após a emanação do ato).
E finalmente, quanto à extensão do controle ele pode ser:
a) legalidade (objetiva a verificação do ato em conformidade com a Lei)
b) mérito (verifica-se a harmonia entre os objetivos pretendidos e o resultado do ato)
Doutrinariamente há ainda outras classificações de controle, como em relação à subordinação, por exemplo, mas a doutrina majoritária adota a classificação retratada.
Nas palavras de Carvalho Filho, o controle tem a natureza de um princípio fundamental da Administração Pública, não podendo ser dispensado ou recusado por nenhum órgão administrativo, devendo ser exercido em todos os níveis de poder. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 810)
O Controle, além da sua obrigatoriedade decorrente da legislação brasileira, é de extrema importância para impedir que a Administração Pública se distancie dos objetivos e interesses públicos, bem como desatenda os princípios e normas legais.
Hoje, o controle estrutura-se na forma dos modelos aplicados aos grandes centros empresariais, levando-se em conta além dos aspectos legais, o aspecto da gradativa melhoria da administração. O controle é um grande auxiliador na verificação das metas e resultados, contribuindo para eficiência e eficácia da Administração, traduzidas na capacidade de gerar benefícios, ampliando e aperfeiçoando os serviços públicos ofertados à sociedade.
2. O controle Interno
O Controle Interno decorre do poder de autotutela da administração, que permite a esta rever seus próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes.
O Supremo Tribunal Federal1 editou duas súmulas a respeito do controle interno:
Sumula 346: “A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos”
Sumula 473: “ A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
O conceito de Controle Interno para Lincoln Magalhães da Rocha2 é o seguinte:
Controle interno é todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.
Odete Meduar, citada por Maria Coeli Simões Pires e Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira, assim define:
O controle interno visa ao cumprimento do princípio da legalidade, à observância dos preceitos da "boa administração", a estimular a ação dos órgãos, a verificar a conveniência e a oportunidade de medidas e decisões no atendimento do interesse público, a verificar a proporção custo-benefício na realização das atividades e a verificar a eficácia de medidas na solução de problemas (NOGUEIRA E PIRES, 2004, p. 01)
Nas palavras de Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza, a Administração exerce o controle interno sobre seus atos com o fim de ajustá-los dentro dos princípios e normas pertinentes, e dispõe dos seguintes instrumentos:
I - Homologação, aprovação, revogação e invalidação;
II - Fiscalização hierárquica;
III - Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial interna. (SOUZA, 2004, p. 564)
A implantação de um Sistema de Controle Interno na Administração Pública é uma exigência legal. Em nossa Constituição Federal, esta exigência está expressa em seus artigos 31, 70 a 75, onde se enfatiza a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, Estados e Municípios.
Além da exigência Constitucional, a expressão controle interno já existia direito positivo brasileiro, na Lei 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, que em seu artigo 75 destaca as competências do Sistema de Controle Interno.
Por sua vez, a Lei nº 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, dispõe sobre as funções do Controle Interno, assim como a Lei 8.666/1993 que também prevê o funcionamento do controle interno.
O Controle Interno, nos termos do artigo 74 da Constituição Federal, tem como principais funções:
“I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto á eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional”
O Controle Interno na Administração Pública é parte integrante do Sistema de Controle Interno, conforme defende Castro, sendo que este comporta além dos órgãos de Controle Interno, uma estrutura para orientação do agente e para um complexo controle da organização. (CASTRO, 2007, p. 155).
O Sistema de Controle Interno é essencial para a Administração Pública, para que esta possa sanar suas eventuais falhas, verificar seus atos em conformidade com o ordenamento jurídico, bem como analisar e avaliar os resultados obtidos, com a finalidade de buscar a máxima eficiência.
2.1. Controle Interno com participação do administrado
O controle interno também pode ser exercido mediante provocação. Os instrumentos mais utilizados e geralmente citados na doutrina, para este exercício assim podem ser compreendidos: direito de petição, reclamação, recursos administrativos, representação, pedido de reconsideração, recurso hierárquico, pedido de revisão e processo administrativo.
O direito de petição está previsto na Constituição Federal, entre os direitos e garantias fundamentais, no artigo 5º, inciso XXXIV, onde é assegurado o direito de petição em defesa de direitos ou contra a ilegalidade ou abuso de poder, desde que haja a possibilidade jurídica do administrado de provocar a administração para que esta exerça seu dever. (SOUZA, 2004, p. 570)
Os recursos administrativos são cabíveis contra as decisões internas da Administração, visando o reexame necessário de um ato administrativo. É importante destacar que a interposição de recursos administrativos não impede o acesso às vias judiciais. (SOUZA, 2004, p. 570).
A representação é a denúncia de irregularidade, ilegalidade ou condutas abusivas feitas perante a própria administração. Está prevista no artigo 74, § 2º da Constituição Federal, que estabelece que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. (SOUZA, 2004, p. 571).
A reclamação administrativa, no conceito de Di Pietro, citada por Souza, tem o seguinte conceito:
A reclamação administrativa é o ato pelo qual o administrado, seja particular ou servidor público, deduz uma pretensão perante a Administração Pública, visando obter o reconhecimento de um direito ou a correção de um erro que lhe cause lesão ou ameaça de lesão. (SOUZA, 2004, p. 572).
O pedido de reconsideração, nas palavras de Souza, é aquele dirigido à mesma autoridade que expediu determinado ato, requerendo a sua invalidação ou modificação. (SOUZA, 2004, p. 572).
Já o recurso hierárquico é um pedido de reexame de um ato administrativo, e é dirigido para autoridade superior daquela que expediu o ato. (SOUZA, 2004, p. 572).
O pedido de revisão é também pedido de reexame, no entanto é destinado à uma decisão proferida em processo Administrativo. (SOUZA, 2004, p. 573).
3.Controle Externo
O controle externo da Administração pública, em suma, é aquele exercido pelo Poder Legislativo com apoio dos Tribunais de Contas, pelo Poder Judiciário e pela sociedade através do Controle Social. (CASTRO, 2007, p. 118)
Na definição de Evandro Martins Guerra:
O controle externo é aquele desempenhado por órgão apartado do outro controlado, tendo por finalidade a efetivação de mecanismos, visando garantir a plena eficácia das ações de gestão governamental, porquanto a Administração pública deve ser fiscalizada, na gestão dos interesses da sociedade, por órgão de fora de suas partes, impondo atuação em consonância com os princípios determinados pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade, publicidade, motivação, impessoalidade, entre outro. (GUERRA, 2005, p. 108)
Romeu Felipe Bacellar Filho, citado por Castro destaca que:
Desde o advento do Estado Social e Democrático de Direito, constatou-se a necessidade do estabelecimento de mecanismos de controle que possam ser exercidos por agentes que estejam fora da estrutura administrativa e que sejam, por assim dizer, totalmente desvinculados e imparciais em relação à atividade que será objeto do controle. (CASTRO, 2007, p. 118).
O controle externo é de vital importância, visto que constitui um mecanismo de controle totalmente desvinculado da estrutura administrativa e imparcial em relação à atividade que será objeto de controle.
Adiante vamos trazer breves noções sobre o exercício de cada um dos controles:
3.1Controle legislativo:
É aquele realizado pelas casas parlamentares, sendo Senado e Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas e Câmaras de Vereadores. Os meios utilizados são: Comissões Parlamentares de Inquérito, Convocação de Autoridades, pedidos escritos de informação, fiscalização contábil, financeira e orçamentária, sustação dos atos normativos do executivo.
3.2 Controle Judicial:
Em linhas gerais é aquele realizado pelo Poder Judiciário, sobre os atos da administração, mediante provação. Este controle tem matriz constitucional, em seu art. 5º, XXXV, que diz: “ a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de direito”. Isto porque, no Brasil, vigora o sistema de jurisdição única, cabendo exclusivamente ao Judiciário decidir toda e qualquer demanda sobre aplicação do Direito ao caso concreto. Os meios para efetivação do controle judicial são: Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data, Ação Direta de Inconstitucionalidade, Habeas Corpus.
3.3. Controle Social:
O Controle Social, nas palavras de Castro, assim pode ser definido:
“É um instrumento disposto pelo constituinte para que se permita a atuação da sociedade no controle das ações do estado e dos gestores públicos, utilizando de qualquer uma das vias de participação democrática”. (CASTRO, 2007. P. 136)
Nesta forma de controle, destacada no art. 74, §2º da Constituição Federal, é atribuído a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, na forma de lei, competência para denunciar ilegalidades ou irregularidades na Administração Pública e denunciar perante os Tribunais de Contas. Este controle é advindo da própria evolução do Estado e do conceito de Democracia.
3.4. Controle pelo Tribunal de Contas:
Os Tribunais de Contas são órgãos especializados, com competências constitucionais exclusivas, que exercem o Controle Externo.
Nos dizeres de Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza, temos a seguinte definição de Tribunal de Contas:
Órgãos auxiliares do Poder Legislativo (assim definidos contitucionalmente), de atividade autônoma e execução independente, cuja atividade preponderante consiste no exame da realização de auditorias operacionais e acompanhamento de execuções financeiras e orçamentárias do estado e fiscalizadora junto a todos que manipulam bens e valores públicos, de quaisquer das esferas da Administração Pública.
Os Tribunais de Contas atuam de forma independente, exercendo o controle externo, e o produto dessa ação destina-se a auxiliar o Poder Legislativo em sua incumbência constitucional. (GUERRA, 2002, p. 01).
Os Tribunais de Contas atuam no aspecto técnico do controle, abrangendo aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais. (GUERRA, 2002, p. 02)
As competências dos Tribunais de Contas estão arroladas no artigo 71 da Constituição Federal, quais sejam:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
De acordo com Guerra, cumpre salientar que, o auxílio prestado pelos Tribunais de Contas não o torna órgão auxiliar hierarquicamente. Significa que, o exercício do controle a cargo do Poder Legislativo nas competências previstas no artigo 71 da Constituição Federal, depende da atuação dos Tribunais de Contas, não podendo ser exercido sem a participação destes. (GUERRA, 2002, p. 01)
Os Tribunais de Contas são órgãos de suma importância na organização estatal, visto que asseguram que o Estado mantenha-se atrelado às suas funções precípuas, não se desviando da órbita da legalidade.
4. Tendências atuais de controle da administração
O controle da administração pública, como vimos, é um campo já desenvolvido há tempos, e continua em plena evolução.
Para efetivação do interesse comum, função esta precípua da qual o Estado foi criado, faz-se necessária uma constante atualização das formas de controle.
No Brasil, os paradigmas da Administração Pública ganham outros contornos, com a finalidade de direcionar a conduta dos gestores ao interesse público e permitir uma administração transparente e que atue em consonância com o ordenamento jurídico.
Na doutrina de Maria Coeli Simões Pires e Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira, encontramos as principais tendências do controle da Administração:
I – Direito por princípios: Há uma tendência de reconhecer os princípios como normas, e a aplicação destes em concorrência com as normas, na aplicação do caso concreto.
II – Reconceitualização de legalidade: No rumo das novas tendências, o princípio da legalidade adquire compreensão mais ampla, para significar inclusive constitucionalidade, legitimidade ou juridicidade, com o intuito de prevalecer o direito sobre a literalidade da Lei.
III – Democratização de práticas políticas: No campo político, faz-se necessária a utilização de mecanismos para a participação direta do povo nas decisões do Estado, abrindo espaço para as influências sociais no espaço governamental.
IV – Administração pública consensual: Permitindo a participação ampla dos cidadãos nas formas de controle da administração.
V – Fortalecimento do papel do Ministério Público: Atualmente é conferida maior legitimação ao Ministério Público no controle dos Atos da Administração Pública, não ficando adstrito somente á legalidade estrita como anteriormente, mas assumindo características de controle de finalidade.
VI – Garantia de Segurança Jurídica: Sob égide do Estado democrático de Direito, o princípio da seguranla jurídica atua como importante forma de controle, visto que restringe a liberdade volitiva do administrador e incrementa a possibilidade de controle da sua atuação.
VII – Controle da Administração Pública em face de novos modelos organizacionais: A atividade estatal moderna necessita do desenvolvimento de novos mecanismos controlatórios ou promover a reestruturação daqueles já existentes, visando superar os desafios impostos pela política da autonomia das entidades da administração indireta e pela delegação ao particular de atividades estatais. (NOGUEIRA E PIRES, 2004, p. 20)
5. Conclusões
Nota-se, de todo o exposto que, o controle é um dos elementos indispensáveis para a Administração e de extrema relevância para esta e para seus administrados. O controle no atual modelo de gestão pública atua de forma a resguardar que a administração esteja em consonância com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico; sendo: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Mais do que isso, o controle deixou de ter o apenas o aspecto verificador da legalidade e passou a realizar um controle dos resultados, assumindo um importante papel, transformando-se em um instrumento gerenciamento para Administração e de garantia, para a população, de uma prestação de serviços eficiente, com o mínimo de recursos, sem desvios ou desperdícios.
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