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quinta-feira, 30 de setembro de 2010
CIDADES SUSTENTÁVEIS
Plataforma Cidades Sustentáveis terá site e publicação
O evento de lançamento da “Plataforma Cidades Sustentáveis”, contou com a participação de Sérgio Abranches, cientista político, pesquisador de Ecopolítica e comentarista da rádio CBN. Abranches falou sobre o tema "O imperativo da sustentabilidade: nações, cidades e empresas sustentáveis".
A plataforma vai reunir práticas de sustentabilidade já desenvolvidas em diversas cidades do mundo, que podem ser replicadas e adotadas como políticas públicas. O cardápio de práticas terá duas versões – uma publicação impressa e um site que receberá atualizações futuras de novas experiências sustentáveis que forem surgindo pelo mundo.
Além de subsidiar programas e ações a serem implantados por gestores públicos, o objetivo é também contribuir com o debate dos candidatos para as eleições deste ano, a fim de promover maior qualidade de vida nas regiões urbanas, onde vivem 85% dos brasileiros.
A iniciativa é do Movimento Nossa São Paulo e da Rede Social Brasileira por Cidades Justas e Sustentáveis.
Os candidatos ao governo do Estado assinaram uma carta-compromisso para uma gestão pública voltada para o desenvolvimento justo e sustentável nas cidades, a partir dos exemplos relatados na publicação e no site.
segunda-feira, 20 de setembro de 2010
DICA DE LEITURA: INTRODUÇÃO A GESTÃO PÚBLICA
Este livro traz questões associadas às técnicas administrativas inerentes à administração enquanto ciência e arte para gerir os negócios do Estado. Nesse sentido, reforça os conceitos clássicos do Planejamento, Organização, Direção, Controle, Finanças, Recursos Humanos, Marketing e as áreas funcionais da gestão pública.
Com linguagem simples, aborda questões como a reflexão sobre a permanente busca pela profissionalização da gestão pública; a revalorização do servidor público, como política atual do governo federal; e os crescentes desafios e necessidades da população, no Brasil e no mundo.
A leitura dessa obra contribui para o entendimento sobre as funções e intervenções do Estado brasileiro. Enquanto cidadão ou servidor público, essas reflexões contribuirão cada vez mais para a evolução e transformações dos sistemas administrativos públicos, assim como para a construção da cidadania brasileira.
Autor: Santos, Clezio Saldanha dos
Editora: Saraiva
Categoria: Administração / Administração Geral
Preço: R$ 46,00
com Cartão de Crédito Saraiva em 4x de R$ 11,50 sem juros
sexta-feira, 17 de setembro de 2010
ELEIÇÕES 2010 - "FICHA SUJA". ESTADO DA BAHIA É SEGUNDO DO RANKING
O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) divulgou a lista entregue pelo presidente do Tribunal de Contas da União (TCU), ministro Ubiratan Aguiar, com a relação de gestores públicos, ocupantes de cargos ou funções que tiveram as contas julgadas irregulares.
De acordo com a Lei das Inelegibilidades (64/90), os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade não podem se candidatar a cargo eletivo nas eleições que se realizarem nos oito anos seguintes, contados a partir da data da decisão.
De acordo com a lista, em todo o país 7.854 contas foram julgadas irregulares de 4.922 gestores. Deste total, a maioria provém do Maranhão (728), seguido da Bahia (700), Distrito Federal (614) e Minas Gerais (575). De acordo com o presidente do TCU, Ubiratan Aguiar, a entrega dessa lista acontece há 20 anos. O presidente do TSE, Ricardo Lewandowski, disse que entregará a lista ao procurador-geral Eleitoral, Roberto Gurgel, para as providências cabíveis, e também a todos os Tribunais Regionais Eleitorais.
MP ACIONA EX-SECRETÁRIO E GESTOR PÚBLICO POR DANOS À LAGOA DO PARQUE ENCANTADO
Obras foram autorizadas por decisão judicial, mas, segundo o MP, houve consulta à prefeitura
O Ministério Público da Bahia (MP-BA) ingressou com uma ação de improbidade administrativa contra o superintendente municipal de Meio Ambiente, Luiz Antunes Athayde Andrade Nery, e o ex-secretário de Habitação de Salvador, Antônio Eduardo dos Santos Abreu, por permitirem o aterramento de uma lagoa situada no Parque Ecológico do Vale Encantado, no bairro de Patamares, em junho de 2009.
O processo também responsabiliza os dois gestores por dano ao erário público, devido à multa de R$ 2 milhões aplicada pelo Ibama ao município, em função do dano ambiental ocorrido no parque que é Área de Proteção Permanente (APP).
A ação civil contra Abreu e Nery foi proposta pela promotora de justiça Rita Tourinho que é coordenadora do Grupo de Atuação Especial de Defesa do Patrimônio Público e da Moralidade Administrativa (Gepam) do MP.
Na segunda-feira, 13, o processo foi distribuído para a 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador. A denúncia do MP baiano à Justiça foi baseada no Procedimento Investigativo nº 64-2009, instaurado em 29 de outubro de 2009, meses depois do caso ser noticiado pela imprensa.
O superintendente Luiz Antunes Nery disse que não poderia fazer comentários sobre o processo porque não tinha conhecimento das acusações e também não foi citado judicialmente. Já o ex-secretário Antônio Abreu não foi encontrado.
O secretário de Comunicação da Prefeitura de Salvador, André Curvello, informou que a Procuradoria do Município vai primeiro tomar conhecimento da ação para depois se manifestar sobre o caso.
Denúncia - O caso veio à tona no dia 12 de junho de 2009, quando moradores do local denunciaram à imprensa e à polícia que a Construtora Realeza estava aterrando a lagoa.
Uma guarnição da Companhia da Polícia Militar conseguiu parar os tratores que trabalhavam no local, mas o dano ambiental já havia ocorrido.
Fonte: A TARDE
O GESTOR PÚBLICO NÃO PODE ERRAR
No setor público, o administrador é legal e moralmente responsável pela correta e útil aplicação desses recursos. Assim, não cabe ao Estado atuar na atividade econômica por decisão desse ou daquele administrador, pois este é um mero mandatário da sociedade.
Diferentemente do setor privado, em que os recursos obtidos licitamente podem ser empregados conforme o interesse do possuidor, os recursos públicos possuem vinculação com o orçamento e o Estado de Direito, e não com os projetos pessoais dos gestores que os administram.
Fazer caridade ou "grandes obras", com nomes pomposos, mas que nada significam na realidade ou perante a lei, com o dinheiro dos outros (do povo, o nosso dinheiro), é fácil.
O administrador que deseja investir, arriscar ou empreender somente pode fazê-lo nos termos da lei (e esta é restritiva nisso); se deseja praticar atividade econômica ou gerir recursos públicos conforme suas convicções pessoais, que faça pelas regras do setor privado, o que nada tem a ver com contratos fraudulentos, "mensalão" ou "recursos não contabilizados".
Falamos das regras legais, sadias e edificantes do setor empresarial, em que somente se estabelece, permanece e desenvolve quem trabalha e comprova a utilidade das coisas.
Da mesma forma, muitos servidores trabalham e prestam um excelente serviço público, mas a atuação do Estado na economia, desde tempos remotos, tem sido decidida mais por razões políticas e pessoais do administrador do que por motivos técnicos.
Teoricamente, pela formação da sociedade ao longo dos séculos, sob as regras de Direito, está comprovado que sob as regras do setor privado não há conveniência da atuação do Estado diretamente na atividade econômica, concorrendo com o setor empresarial, sob as regras de mercado.
Isso pelo fato principal de que os administradores deste setor, o privado, respondem com seus cargos pelos seus atos. Aqueles, do setor público, não.
Ultimamente nem sequer respondem verbalmente sobre o que praticam e, quando o fazem, sempre responsabilizam terceiros ou desqualificam as críticas.
Errar ou ser incompetente em alguma área é humano, mas essa hipótese é aceita somente na vida particular.
No setor público não há o "direito" de errar ou desperdiçar recursos (menos ainda desviá-los ou corrompê-los), justamente porque esse dinheiro não pertence ao administrador.
Segundo a lei, aquele que erra com recursos do Estado deve responder por esse ato. Quem não deseja esse fardo, que não se candidate.
Apesar de não verificarmos a eficaz punição dos "irresponsáveis públicos", nem mesmo daqueles flagrados em atos ilegais, vale defender a regra legal e estruturante de que não cabe ao administrador decidir se atua ou não no mercado privado, pois não tem o direito de arriscar com recursos que não lhe pertencem.
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Fonte: Renato Poltronieri é sócio do Demarest e Almeida e professor da Universidade Mackenzie
sexta-feira, 3 de setembro de 2010
CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: Um eficaz instrumento de accountability
O Controle Interno
O objetivo principal do controle interno é o de possuir ação preventiva antes que ações ilícitas, incorretas ou impróprias possam atentar contra os princípios da Constituição da República Federativa do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e parágrafos.
Segundo Gomes, um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em função das variáveis-chave que derivam do contexto social e da estratégia da organização, além de levar em consideração as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competência. A estrutura contém, ainda, o sistema de indicadores de informações e de incentivos.
O controle interno se funda em razões de ordem administrativa, jurídica e mesmo política. Sem controle não há nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pública. A responsabilidade pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do Estado.
Neste contexto o controle interno opera na organização compreendendo o planejamento e a orçamentação dos meios, a execução das atividades planejadas e a avaliação periódica da atuação.
O controle é instrumento eficaz de gestão e não é novidade do ordenamento jurídico brasileiro. Observemos o que a Constituição Federal brasileira dispõe sobre o assunto:
Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno [...]
Outro fundamento do controle interno na Administração Pública está no art. 76 da Lei nº 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da execução orçamentária:
1) legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
2) a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;
3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
A Lei nº 4.320/64 inovou ao consagrar os princípios de planejamento, do orçamento e do controle, estabelecendo novas técnicas orçamentárias a eficácia dos gastos públicos.
Com relação aos custos dos bens e serviços, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o Decreto-Lei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apurá-los, a fim de buscar uma prestação de serviços econômica e evidenciar os resultados da gestão. Mais de 30 anos se passaram sem aplicação, e a Lei complementar n° 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a exigir a apuração dos custos, como se nunca tivesse havido legislação anterior.
A aprovação da LRF deve incorporar aos costumes político-administrativos a preocupação com os limites de gastos pelos administradores públicos municipais, estaduais e federais. A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, introduzindo o conceito de gestão fiscal responsável. Nesse contexto, poderá vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da arrecadação e execução dos orçamentos públicos.
A idéia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovação do projeto de lei, todos os orçamentos públicos deverão apresentar superavit primário. Assim, espera-se que os ciclos históricos de deficits nos orçamentos públicos sejam interrompidos, em razão deste novo sistema de monitoramento e responsabilização.
Para Motta, o impacto causado pela LRF, desde sua proposição, encarece o princípio jurídico da eficiência quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixação e a execução de metas fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecução de resultados. Torna concreto e palpável o princípio da economicidade, pela conceituação mais exata de gestão orçamentária e fiscal. Reaviva a noção de continuidade administrativa, até então pouco explorada pelo ordenamento legislativo e mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princípio fundamental da responsividade ("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna.
Ética e Accountability na Gestão Pública
A ética, entendida como conjunto de princípios que direcionam o agir do homem, apresenta, quando estudada no âmbito da gestão pública, a interligação, profunda, com a relação entre o Estado e a sociedade, notadamente, quanto ao exercício da cidadania.
O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam mais ao tema são capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania. Fundamentalmente, a acepção que se tem de cidadania abrange duas dimensões.
A primeira está intrinsecamente ligada e deriva até da experiência dos movimentos sociais; dessa experiência, boa parte é aquilo que entendemos como luta por direitos que, aliás, encampa o conceito clássico de cidadania, que é a titularidade de direitos.
A essa experiência dos movimentos sociais tem-se agregado uma ênfase mais ampla na conciliação da democracia. Assim, podemos dizer que a construção da cidadania aponta para a edificação e a difusão de uma conduta democrática, ou seja, as coisas estão intimamente relacionadas.
O controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar ao cidadão informações que confiram transparência à gestão da coisa pública. Desta forma, o sistema integrado de controle interno deve servir como agência de accountability, agência de transparência, de responsividade e prestação de contas de recursos públicos.
Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os mecanismos de accountability verticais — da sociedade em relação ao Estado — e os de accountability horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública.
A palavra accountability é um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe:
"Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigação de que alguém responda pelo que faz (...) obrigação dos agentes do Estado em responder por suas decisões, ações e omissões, o que já é universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas".
Accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder. Na conceituação de Tinoco:
"A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à obrigação de executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela só quita com a prestação de contas dos resultados alcançados e mensurados pela Contabilidade. A autoridade é a base fundamental da delegação e a responsabilidade corresponde ao compromisso e obrigação de a pessoa escolhida desempenhá-lo eficiente e eficazmente."
Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigação de prestar contas dos resultados conseguidos em função da posição que o indivíduo assume e do poder que detém.
A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus congêneres do Estado.
Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois são considerados mecanismos essenciais de transparência e promoção da ética na gestão pública. Podem ser classificados em quatro tipos principais: a) os controles administrativos, que são um autocontrole, pois exercidos pelos próprios poderes sobre seus atos e agentes; b) os controles legislativos, que são representados pelo apoio ou rejeição às iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle político); c) os controles de contas, que são essencialmente técnicos, pois têm a função de controlar as contas públicas, subsidiando os legislativos; e d) os controles judiciários, que objetivam coibir abusos do patrimônio público e do exercício do poder por parte das autoridades.
Os "controles administrativos" são denominados genericamente de controles internos. Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a execução dos seus atos, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação. Já em relação ao poder executivo, os poderes que o controlam são os controles legislativos e de contas, denominados controles externos, ou seja, são órgãos independentes da administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a fiscalização. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, é formalmente institucionalizado por uma rede de órgãos autônomos.
Transparência e Accountability
Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, além de conhecer o funcionamento, o custo-benefício e a performance de cada setor e seus aspectos legais, poderá oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da Administração Pública como um todo.
A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da transparência e da probidade administrativa.
O sistema de accountability não se detém somente na preocupação com a probidade dos gestores públicos. Um sistema de accountability, na visão de Peixe apud Behn (6) "... que estabeleça e reforce a confiança pública no desempenho governamental", além de outras formas para envolver os cidadãos, uma vez que são estes que necessitam de um melhor desempenho de seu governo.
A visão de Administração Pública, em accountability, está diretamente ligada à descentralização de responsabilidades, atribuindo poder à base da administração, à sociedade organizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associações, cooperativas, organizações não-governamentais, enfim a sociedade civil organizada em busca da cidadania.
Para Peixe ao citar Trosa,
"...essa mudança só pode ocorrer por meio da obrigação muito reforçada de prestar contas dos resultados, a não ser que se lance mão da entropia, ou explosão, ou da corrupção no serviço público. A obrigação de prestar contas é para o serviço público uma espécie de substituto do mercado. Ela é também o corolário normal de um sistema democrático em que os funcionários devem dar conta de suas ações às autoridades."
A transparência se impõe como fundamental para substituir controles burocráticos por controles sociais. Se a Administração Pública se torna acessível, faz-se necessário dar maior publicidade às suas ações para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados, além de estimular a concorrência entre os fornecedores e a participação da sociedade no processo decisório, dando mais legitimidade à ação estatal.
A accountability requer o acesso do cidadão à informação e à documentação relativas aos atos públicos, as formas pelas quais seus governantes estão decidindo em seu nome ou gastando o dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da democracia praticada na sociedade depende o grau de transparência das ações governamentais.
Conclusão
Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente com os produtos, bens e serviços, que oferecem para os cidadãos aos quais devem prestar contas permanentemente, ou seja, praticar o conceito de accountability. Para atender a essa premissa devem estar estruturados de maneira que possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicação dos recursos públicos.
O sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder ao verdadeiro cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de recursos públicos.
A idéia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability, reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para uma política de reformas que garantam o controle sustentável da corrupção.
Sobre o autor:
Carlos Henrique Fêu
Sobre o texto:
Texto inserido no Jus Navigandi nº 119 (31.10.2003).
Elaborado em 06.2003.
Informações bibliográficas:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
FÊU, Carlos Henrique. Controle interno na Administração Pública: um eficaz instrumento de accountability. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 119, 31 out. 2003. Disponível em:. Acesso em: 03 set. 2010.
O objetivo principal do controle interno é o de possuir ação preventiva antes que ações ilícitas, incorretas ou impróprias possam atentar contra os princípios da Constituição da República Federativa do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e parágrafos.
Segundo Gomes, um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em função das variáveis-chave que derivam do contexto social e da estratégia da organização, além de levar em consideração as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competência. A estrutura contém, ainda, o sistema de indicadores de informações e de incentivos.
O controle interno se funda em razões de ordem administrativa, jurídica e mesmo política. Sem controle não há nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pública. A responsabilidade pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do Estado.
Neste contexto o controle interno opera na organização compreendendo o planejamento e a orçamentação dos meios, a execução das atividades planejadas e a avaliação periódica da atuação.
O controle é instrumento eficaz de gestão e não é novidade do ordenamento jurídico brasileiro. Observemos o que a Constituição Federal brasileira dispõe sobre o assunto:
Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União.
Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno [...]
Outro fundamento do controle interno na Administração Pública está no art. 76 da Lei nº 4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da execução orçamentária:
1) legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
2) a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;
3) o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
A Lei nº 4.320/64 inovou ao consagrar os princípios de planejamento, do orçamento e do controle, estabelecendo novas técnicas orçamentárias a eficácia dos gastos públicos.
Com relação aos custos dos bens e serviços, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o Decreto-Lei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apurá-los, a fim de buscar uma prestação de serviços econômica e evidenciar os resultados da gestão. Mais de 30 anos se passaram sem aplicação, e a Lei complementar n° 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a exigir a apuração dos custos, como se nunca tivesse havido legislação anterior.
A aprovação da LRF deve incorporar aos costumes político-administrativos a preocupação com os limites de gastos pelos administradores públicos municipais, estaduais e federais. A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, introduzindo o conceito de gestão fiscal responsável. Nesse contexto, poderá vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da arrecadação e execução dos orçamentos públicos.
A idéia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovação do projeto de lei, todos os orçamentos públicos deverão apresentar superavit primário. Assim, espera-se que os ciclos históricos de deficits nos orçamentos públicos sejam interrompidos, em razão deste novo sistema de monitoramento e responsabilização.
Para Motta, o impacto causado pela LRF, desde sua proposição, encarece o princípio jurídico da eficiência quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixação e a execução de metas fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecução de resultados. Torna concreto e palpável o princípio da economicidade, pela conceituação mais exata de gestão orçamentária e fiscal. Reaviva a noção de continuidade administrativa, até então pouco explorada pelo ordenamento legislativo e mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princípio fundamental da responsividade ("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna.
Ética e Accountability na Gestão Pública
A ética, entendida como conjunto de princípios que direcionam o agir do homem, apresenta, quando estudada no âmbito da gestão pública, a interligação, profunda, com a relação entre o Estado e a sociedade, notadamente, quanto ao exercício da cidadania.
O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam mais ao tema são capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania. Fundamentalmente, a acepção que se tem de cidadania abrange duas dimensões.
A primeira está intrinsecamente ligada e deriva até da experiência dos movimentos sociais; dessa experiência, boa parte é aquilo que entendemos como luta por direitos que, aliás, encampa o conceito clássico de cidadania, que é a titularidade de direitos.
A essa experiência dos movimentos sociais tem-se agregado uma ênfase mais ampla na conciliação da democracia. Assim, podemos dizer que a construção da cidadania aponta para a edificação e a difusão de uma conduta democrática, ou seja, as coisas estão intimamente relacionadas.
O controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar ao cidadão informações que confiram transparência à gestão da coisa pública. Desta forma, o sistema integrado de controle interno deve servir como agência de accountability, agência de transparência, de responsividade e prestação de contas de recursos públicos.
Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os mecanismos de accountability verticais — da sociedade em relação ao Estado — e os de accountability horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública.
A palavra accountability é um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe:
"Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigação de que alguém responda pelo que faz (...) obrigação dos agentes do Estado em responder por suas decisões, ações e omissões, o que já é universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas".
Accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder. Na conceituação de Tinoco:
"A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à obrigação de executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela só quita com a prestação de contas dos resultados alcançados e mensurados pela Contabilidade. A autoridade é a base fundamental da delegação e a responsabilidade corresponde ao compromisso e obrigação de a pessoa escolhida desempenhá-lo eficiente e eficazmente."
Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigação de prestar contas dos resultados conseguidos em função da posição que o indivíduo assume e do poder que detém.
A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus congêneres do Estado.
Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois são considerados mecanismos essenciais de transparência e promoção da ética na gestão pública. Podem ser classificados em quatro tipos principais: a) os controles administrativos, que são um autocontrole, pois exercidos pelos próprios poderes sobre seus atos e agentes; b) os controles legislativos, que são representados pelo apoio ou rejeição às iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle político); c) os controles de contas, que são essencialmente técnicos, pois têm a função de controlar as contas públicas, subsidiando os legislativos; e d) os controles judiciários, que objetivam coibir abusos do patrimônio público e do exercício do poder por parte das autoridades.
Os "controles administrativos" são denominados genericamente de controles internos. Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a execução dos seus atos, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação. Já em relação ao poder executivo, os poderes que o controlam são os controles legislativos e de contas, denominados controles externos, ou seja, são órgãos independentes da administração, não participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a fiscalização. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, é formalmente institucionalizado por uma rede de órgãos autônomos.
Transparência e Accountability
Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, além de conhecer o funcionamento, o custo-benefício e a performance de cada setor e seus aspectos legais, poderá oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da Administração Pública como um todo.
A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da transparência e da probidade administrativa.
O sistema de accountability não se detém somente na preocupação com a probidade dos gestores públicos. Um sistema de accountability, na visão de Peixe apud Behn (6) "... que estabeleça e reforce a confiança pública no desempenho governamental", além de outras formas para envolver os cidadãos, uma vez que são estes que necessitam de um melhor desempenho de seu governo.
A visão de Administração Pública, em accountability, está diretamente ligada à descentralização de responsabilidades, atribuindo poder à base da administração, à sociedade organizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associações, cooperativas, organizações não-governamentais, enfim a sociedade civil organizada em busca da cidadania.
Para Peixe ao citar Trosa,
"...essa mudança só pode ocorrer por meio da obrigação muito reforçada de prestar contas dos resultados, a não ser que se lance mão da entropia, ou explosão, ou da corrupção no serviço público. A obrigação de prestar contas é para o serviço público uma espécie de substituto do mercado. Ela é também o corolário normal de um sistema democrático em que os funcionários devem dar conta de suas ações às autoridades."
A transparência se impõe como fundamental para substituir controles burocráticos por controles sociais. Se a Administração Pública se torna acessível, faz-se necessário dar maior publicidade às suas ações para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados, além de estimular a concorrência entre os fornecedores e a participação da sociedade no processo decisório, dando mais legitimidade à ação estatal.
A accountability requer o acesso do cidadão à informação e à documentação relativas aos atos públicos, as formas pelas quais seus governantes estão decidindo em seu nome ou gastando o dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da democracia praticada na sociedade depende o grau de transparência das ações governamentais.
Conclusão
Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente com os produtos, bens e serviços, que oferecem para os cidadãos aos quais devem prestar contas permanentemente, ou seja, praticar o conceito de accountability. Para atender a essa premissa devem estar estruturados de maneira que possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicação dos recursos públicos.
O sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder ao verdadeiro cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de recursos públicos.
A idéia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability, reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para uma política de reformas que garantam o controle sustentável da corrupção.
Sobre o autor:
Carlos Henrique Fêu
Sobre o texto:
Texto inserido no Jus Navigandi nº 119 (31.10.2003).
Elaborado em 06.2003.
Informações bibliográficas:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
FÊU, Carlos Henrique. Controle interno na Administração Pública: um eficaz instrumento de accountability. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 119, 31 out. 2003. Disponível em:
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